行政诉讼法被称为“民告官法”，但多年的行政审判实践中，却面临着“告官不见官”的尴尬。笔者了解，近三年来辉县市法院“民告官”案件呈现逐年上升趋势，案件类型逐步扩大，大多为涉及民生案件，如土地征收行政案件、履行社会保险职责案件等，社会影响面大，涉及人数众多，很可能引发群体性事件，但行政首长出庭应诉不容乐观。

    经统计辉县市人民法院2013年审理行政案件190件，行政首长均未出庭应诉；2014年审理行政诉讼案件210件，行政首长仅出庭应诉2件；截止目前2015年正在审理的行政诉讼案件中，行政首长均未出庭应诉。这严重制约了行政案件的协调处理，在案件审理中“民”见不到“官”，行政相对人认为行政机关不重视自己的诉求，司法机关同行政机关官官相护，案件最终往往不能实现案结事了，服判息诉率低，上诉率高。这样既损害了司法权威，也影响到了行政执法的效率，并且导致许多群众对行政执法活动的不理解、不配合，增加了行政执法的成本。

    在民告官制度受到群众的长期质疑后，经过24年司法实践的行政诉讼法，迎来了首次大修，修订后的行政诉讼法已于2015年5月1日开始实行。新出台的行政诉讼法对解决“民”难见“官”的困顿作出规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应工作人员出庭”。这一制度变革为“民告官”的顺利进行开启了一页新的篇章。切实实行行政首长出庭应诉制度成为贯彻修改后的行政诉讼法的工作重点之一，同时也是亮点之一。

    一、行政首长出庭应诉制度的积极意义

    1.缓解行政管理相对人的对立情绪，促进官民和谐。很多行政管理相对人希望能在行政案件的审理过程中见到“官”，向行政机关的负责人直接反映其诉求，如果行政首长不出庭，会给行政管理相对人造成心理上的不平等，进一步产生抵触情绪。行政首长出庭应诉制度的出台，让官民面对面地解决问题，消除对立情绪，达到官民和谐的目的。

    2.提高行政机关的行政执法水平。对于行政机关而言，每一次行政案件审理过程都是行政执法工作改进完善的机会。行政案件审理中，如果仅由代理律师或者一般行政机关工作人员出庭应诉，行政首长不出庭应诉，案件审理后再向行政首长汇报，容易造成行政机关败诉案件无法深入地分析行政执法产生问题的原因，相关人员得不到责任追究，进而行政执法水平难以提高。行政首长出庭应诉，可以使行政机关负责人直面问题所在，更仔细地提供其作出行政行为的依据与理由，更好地接受司法审查，避免在以后的行政执法活动中出现类似错误，提高行政执法能力。

    3.有利于塑造司法公信力，维护司法权威。以往的民告官中，民很难见到官，认为法院是“官官相护”，不能公平、公正地维护群众的利益，让群众怀疑法院的司法权威。行政首长出庭应诉，无疑法院审判提供了良好的诉讼环境，利于司法公信力的塑造和维护。

    二、落实行政首长出庭应诉制度的建议

    1、地方政府以规范性文件的形式落实行政首长出庭应诉制度，明确界定行政首长必须出庭应诉的案件范围，其中案件影响较大、涉及利益群众复杂的案件和法院建议行政首长应当出庭的案件，行政首长必须出庭，不能委托行政机关工作人员出庭。其他案件如行政首长不能出庭的，可以委托行政机关主管领导或熟悉业务的工作人员出庭。

    2、建立相应的惩戒、激励保障机制。把行政首长出庭应诉的实际情况与行政绩效考核挂钩，对于确有必要出庭应诉却拒绝出庭的，法院可以向该机关的上一级行政机关或者监察机关提出司法建议，接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，将处理情况告知人民法院，并在相关网站上进行曝光。

    3、设定相应的监督约束机制。人民法院应加强和行政机关首长的沟通，对行政首长讲明行政诉讼法关于行政首长出庭应诉的法律规定，讲清出庭应诉对案件的处理以及行政机关行政执法活动的有利因素，消除行政首长的顾虑。及时通过网络、媒体等渠道让公众了解行政首长出庭应诉的实际情况，对行政首长出庭应诉的积极行为予以鼓励和支持，同时通报行政首长应当出庭却不出庭的行政机关，使行政机关的行为接受更为广泛的监督，约束行政机关，防止行政行为恣意。

    4、人民法院每月以工作信息的形式编写行政案件行政机关出庭应诉情况分析，将应当出庭的行政首长没有出庭的案件统计出来，及时向上级有关机关报送。

    5、实行错案责任追究。对行政机关败诉案件，实行错案责任追究，不仅追究行政执法人员的责任，同时追究行政首长的责任，以充分引起行政首长对行政诉讼案件的重视。

    另外为了更好地实施行政首长出庭应诉制度，最高人民法院关于执行《中国人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五条规定，行政机关负责人，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。修改后的行政诉讼法第六十六条指出：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的建议。”这些法律规定必将更好地推进行政机关行政首长出庭应诉制度的落实。