十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”2015年4月15日，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》公布施行，并从2015年5月1日正式实施。立案登记制改革的目的是逐步建立一套符合中国国情、符合司法规律的立案登记制度，坚决杜绝“有案不立、有诉不理、拖延立案、增设门槛”等现象。立案登记制实施以来，民商事案件和行政案件数量呈现井喷式增长，办案法官承受的审判压力骤升。其中法律文书送达难的问题更加突出，成为困扰办案法官的一大瓶颈问题，影响了诉讼效率和案件的审理质量。笔者是在基层法院从事民商事、行政审判的一线办案人员，行政案件相对而言，送达问题不困难，因为原告均是公民、法人或者其他组织，被告具有惟一确定性，是行政机关，即便有第三人，因案件处理结果涉及其个人利益，参与诉讼的积极性比较高，在送达上出现障碍的现象很少。但民商事案件中法律文书的送达成为一个困惑，已经影响到案件能否正常审理，判决结果能否及时传达，当事人权利能否得到有效保护。立案登记制的直接结果是案件数量大量上升，但办案力量并未增加，目前法院在送达上并未进行统一规划，实行的是谁的案件谁负责送达，办案法官面对堆积如山的案卷，经常抽不时间去送达，而一个书记员去送达又不合法，只有上午开庭，下午送达，甚至堵早晨、堵中午、堵晚饭，利用这几个时间点去送达。由于当事人提供的地址不对、下落不明、逃避送达、拒收法律文书、外出务工人员无固定地址和联系方式，有的送达人家属和基层组织不配合等已经成为民事送达中司空见惯的现象。

    一、有关送达的法律规定

    1、《中华人民共和国民事诉讼法 》规定送达有直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、公告送达及经送达人同意可以采取传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。

   2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释以12个条文对送达进行了进一步的规定。

   3、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中以5个条文对简易程序中的送达情况做出了规定。

   4、《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》，对邮寄送达的做出了具体规定。

   5、《最高人民法院关于依据原告起诉时提供的被告住址无法送达应如何处理问题的批复》规定法院依据原告起诉时所提供的被告住址无法直接送达或者留置送达，应当要求原告补充材料。原告因客观原因不能补充或者依据原告补充的材料仍不能确定被告住址的，人民法院应当依法向被告公告送达诉讼文书。人民法院不得仅以原告不能提供真实、准确的被告住址为由裁定驳回起诉或者裁定终结诉讼。

法律规定的送达渠道、送达方式、送达场所、义务签收人的面过于狭窄，送达地址确认书、留置送达、公告送达等制度在法律规定上不够细化，已经不能满足司法实践工作的需要，亟需从立法上予以解决。

   二、民事送达难的主要表现

   1、查找受送达人难。原告提起民事诉讼多根据自己掌握的信息在起诉状上书写被告的住址，但由于人员流动大，外出务工多，加上城市建设的推进，受送达人难找的现象日益突显。如旧城改造项目在笔者所在的县城经过5年左右的推进，整个城区发生了根本性的变化，双方当事人发生民事法律关系时，或者城区未改造，或者正在改造期间，原告知道的被告住址就是其未改造的地址，当事人起诉后，由于被告的原址已经拆迁，人员已经迁移，联系方式也已更换，导致需要花费大量时间、精力去送达文书。

    2、原告不能及时提供被告的详细信息。很多纠纷发生之前，原告与被告的熟悉程度不高，对被告的家庭情况不了解，起诉后，认为既然法院受理了，送达不是其自己的事，能协助的予以协助，不能协助的，不去积极想办法，甚至还迁怒于办案人不想办法解决。如大量民间借贷纠纷案件，当事人发生借贷关系时，或者熟人介绍、或者图谋较高利息，出借人对借款人及保证人的个人信息知之甚少，有的借款人将自己的名字写的与身份证不一致，出借人都不知道，起诉后，办案人为了进一步落实被告方的信息需要投入大量的时间和精力。如一民间借贷案件，原告起诉的被告有明确的姓名和地址，但根据原告提供的地址向被告的同住成年家属留置送达法律文书后，到派出所查寻被告的基本信息时，该村没有这个人，经过多方了解，方知道原告提供的借据上被告的署名与身份证上的名字不一致。

   3、案件审理任务重，导致法官顾此失彼。立案登记制实施以来，办案力量未增加，但案件数量有了100%的增加，一个办案人从案件分到自己手里，要考虑办案期限，送达成了一个关键因素，而实际状况是每天要面对开庭、调解、撰写法律文书、开会、信访等，一周内能够抽出多少时间去完成送达心里并没有数，有时一天能分到自己名下最多达10件案件，有分身术也会顾此失彼。立案环节只负责立案，凡是当事人提起诉讼保全的案件，均是将案件立案后，分到办案人手里，正在开庭的，当事人也会找到你，要求立即去采取保全措施，如机动车交通事故责任纠纷案件，立案后，原告找到你会说，交警队已经交待过，今天一天时间，法院不采取诉讼保全，其就要放车，再忙也得赶快制作裁定，送达交警队、停车场，否则，假如车辆真的因为你办案人没有去办理保全措施导致车辆被放行，原告会一直就这件事告下去。

   三、法定送达方式存在的缺点分析

   1、直接送达方式是民商事案件送达的首选，主要原因是办案法官要通过送达了解被告的基本情况，包括家庭住址、个人性格、家庭成员状况等，为下步案件的审理提供基本思路。但是由于很多当事人故意逃避送达或者有的不能提供正确的送达地址或者住址已经迁移，审判人员往往送达几次都送达不到。而在部分案件中，当事人在起诉前双方矛盾较大，审判人员去送达时，当事人情绪激烈，不承认自己是受送达人，甚至有些当事人抗拒心理强，对法院审判人员持戒备心理，当场和办案人员对峙，甚至个别人将法律文书仍到街上或者当面撕毁。而且由办案人员自己去直接送达，占用时间较多，司法资源成本相对较高，浪费了司法资源。

   2、直接送达中的留置送达在实际操作中存在以下问题，受送达人或其同住成年家属拒绝签收法律文书时，依据民诉法的规定可以适用留置送达，留置送达采取现场拍照或者邀请基层组织或所在单位的代表到场进行见证，但现场拍照容易出现与当事人发生正面冲突，甚至当事人采取暴力手段，如夺取相机销毁照片的方式、堵住办案人员不让离开等，邀请基层组织或所在单位代表进行见证，可以有效化解当事人与办案人员之间的矛盾和冲突，但有的基层组织或所在单位不是找不到，就是找到了也不愿意来，甚至来了也不愿意见证。

   3、邮寄送达因当事人地址不具体、不明确或者没有联系方式、联系方式不准确等原因导致延误审理周期正常运转。办案人员根据规定通过邮政EMS方式送达法律文书可以减少当事人的对立情绪，且有时成功率比较高。但基于地址原因或联系方式原因要求较高，此种送达方式需要原告提供对方详细的信息方能实现。且实践中存在以邮寄方式送达法律文书已经有人代签，但签收人不符合法律规定的本人或者同住成年家属，而是由他人代签，法律文书也未交给受送达人，当办案人发现此种瑕疵时，导致送达无效，进行第二次送达，占用的办案期限，浪费了邮费。

   4、公告送达的条件把握上不具有可操作性。公告送达是指对采用其他送达方式都不能送达当事人的一种法定送达方式，公告可以张贴或报纸公告。但公告只能解决程序上的合法性问题，真正能够为当事人知晓的少之又少，笔者办理的公告送达案件均为缺席审理案件，不利于维护当事人的权利。公告期限要经过60日，不适用简易程序，拖的时间较长，既影响了办案效率，也不利于当事人权利的及时有效保护。

   5、委托送达出现受委托法院积极性不高的问题。办案人员针对在外地的当事人的法律文书，会委托当地法  院代为送达，代为送达存在由于受地域保护原因的影响，受托法院敷衍了事，或者故意送达不到或者拖延送达，影响办案期限。　　　

   6、经受送达人同意，可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达法律文书的规定不适用基层法院普通民事案件。原因是基层法院办理的普通民事案件的当事人大多居住在农村，传真、电子邮件等基本的设施没有，无法适用；即使有传真机也不接受此种送达方式，实践中不具有可操作性。

   四、民事送达面临送达难困境的原因

   1、外出人员增多，流动性大，人难查找。随着外出务工人员的增多，特别是农村人口以及城镇行业闲散人员的大量外出打工，人员流动性大已经成为客观现实，有的甚至举家外迁，且外出务工人员由于职业变动快，住址变动频繁，人难找已经成为共识。导致直接送达方式经常因找不到受送达人无法实施。虽然我们经常采取早上、晚上到受送达人家里两头堵，中午等的方式也无法完成，有的就经常不在家，有的躲起来不见，故意拖延。如有的受送达人或者其同住成年家属在家，就是不开街门，导致三番五次前往送达，均未成功。有的电话能够接通，但就是找不到人。笔者办理的一起公路货物运输合同纠纷案件，通过电话能够上被告，但被告要么说在外地要账，要么说在外地看病，导致先后到其住所5次未能正常送达。

   2、相当一部分当事人有意规避法律义务，对法院的送达消极应对，拒收现象普遍。有的被告认为一旦应诉，就要承担对自己不利的法律后果，有的被告对原告起诉自己不能也不愿接受，将对原告的恼火转嫁到办案人员身上，对法院的送达持反感、抵触和不满，并将不满的情绪发泄到法院工作人员身上，认为法院是没事找事，导致只能适用留置送达。留置送达往往因找不到人或者同住成年家属无法完成，与受送达人不同住的成年家属（如受送达人的父母）又不能适用留置送达。如有时被送达人在街上行走或在饭店吃饭，由于其拒绝接收，因不在其住所，不符合留置送达的地点要求。笔者在一被告村庄口遇到被告，向其送达法律文书，其拒绝接受，又将法律文书扔到笔者身边并迅速离开。

   3、许多原告在起诉前对所起诉的被告的实际情况普遍掌握不足，原告提供的对方当事人信息不准确，起诉后再收集对方当事人基本信息也是送达难的一个原因。民事法律关系形成过程中，权利人由于不懂法，不知道也不注意搜集对方当事人的基本信息，对所起诉的对象变动和去向情况不甚了解，当形成纠纷后，再搜集其信息，已经十分困难。为了急于立案或因考虑诉讼时效问题，在起诉立案时不能向法院提供被告的准确联系方式，即不能提供准确的地址或联系电话号码，有的甚至将起诉的个人姓名和单位名称搞错，甚至只知道的是个人的小名不知道其官名，由于起诉前准备不足或者错误认为应当由法院帮助查找所起诉对象的实际情况，给送达带来一定难度。甚至有的原告为了在诉讼中得到对自己有利的判决结果，故意隐瞒被告的现住址和准确号码，个别原告以不知道为由不予配合，使的办案人投入大量时间和精力也无法找到受送达人，虽想尽办法以也无法查清。

   4、近几年，城市拆迁增多，部分被拆迁户迁徙不明。笔者所在县城5年来几乎所有的村全部拆迁，开发成小区，整体拆迁致使原有的户籍登记与现状不一致，当事人户籍未发生变化，去户籍地找该人时，已经是房不在人不知，大量出现了户籍地址、房产地址、真正居住的地址互相不一致，办案人在送达时要先按照户籍地址进行送达，查无此人，再一步一步去落实，直到查找到其真实的现住址，出现一起案件反复送达，使案件的送达问题占用较长的审理期限。

   5、邮寄送达的非专业化，导致邮寄送达退回率较高。目前，邮寄送达有投递公司负责，部分邮递员未进行任何培训，缺乏法律文书送达工作的专业技能和责任心，对于签收主体是否适格不能作出正确的判断，即使送达成功，但投递对象不规范，部分邮递人员将法律文书等同于普通邮件，随意性很大，交给他人代收，却没有认真落实代收人身份，也不注明与受送达人的关系，导致程序瑕疵；有的回执填写不规范，受送达人不填写证件号码等。一起离婚案件，通过邮寄送达，显示有人签收，但开庭前一天，被告的母亲来到法院称：其儿子现在何处不清楚，由其代收的法律文书无法转交其儿子。

    6、负有协助义务的基层组织或相关单位不配合法院送达工作也是送达难的一个原因。在办案人员送达法律文书时，为了实现送达的合法化，会主动邀请基层组织或相关单位的人员进行现场见证。但有关基层组织或单位的人员在被邀请时，因害怕得罪受送达人而不愿意配合见证工作，如明知受送达人在家却不肯告知，不提供任何有利于送达的相关信息，办案人员只能往返于基层组织或相关单位与当事人之间，费时费力，致使该项法律规定无法落实，导致法律文书送达难度加大。

   7、公告送达如何界定受送达人下落不明，做法不统一。只有在适用其他送达方式无法送达时，因受送达人下落不明才能适用公告送达，但是由于受送达人离开户籍地后在他处居住，原户籍地基层组织无法确定其下落不明，加之不愿意配合法院工作，导致只能通过邮寄送达退回之后，直接适用公告送达，但是这样做很不规范。一起案件适用公告送达后，发现被告仍然在村里出现，又通过数次寻找，找到其本人，重新以直接送达方式送达法律文书。

   五、完善民事送达方式的建议

   1、进一步做好普法宣传工作，提高被告应诉的法律意识。通过以案说法的形式，以广播、电视、报刊杂志等媒体以及农村普法宣传栏等，宣传民事诉讼法的相关规定，让每一名公民、法人或其他组织都能认识到参加诉讼实质上是对自身合法权利的有效保护，不积极应诉、不举证、不出庭、不质证是对自身权利的漠视，从而提高所有当事人的应诉意识。加大对原告提起诉讼的举证力度，让原告在提起诉讼时，尽可能提供被告详细、准确的地址信息，如原户籍地、现住址、电话联系方式及家庭成员的基本情况等，对提供错误信息的从增加原告的诉讼成本角度出发，进行适当规制。

   2、虽然目前实行了立案登记制，立案人员不能被动应对，应当主动作为，注重立案环节中的送达信息的登记、录入工作，对提起诉讼的原告做好释法工作，要求原告积极提供被告的相关信息，对新立案件，除要求当事人提供身份证外，对因外出务工、拆迁等引起户籍地与经常居住地不一致的，要求提供当事人或代收人的生活、生产场所，对有诉讼代理人的，在授权委托书中填写清楚代理人的地址、代收法律文书的权限。

   3、加大直接送达力度。向自然人的直接送达，如果受送达人不在其住所时，建议扩大签收人的范围，签收人应不限于同住成年家属，可扩大到并未与当事人同住但是关系密切的亲属，如父母、子女等，其他与受送达人有密切联系的单位和个人，如基层组织、所在单位、亲戚、邻居、同事等也可以代收，如可交由其同居人或其雇佣的人签收，在征得其房主、出租人或者邻居同意时，允许由他们代为签收，同时制作送达通知粘贴在受送达人的住所，告知代收的情况，并在送达回执上注明送达情况；向法人、其他组织的直接送达，除法定代表人、其他组织的负责人或者负责收件的人签收外，可由该法人、其他组织工作场所内的其他工作人员签收。

   4、在直接送达拒签时，尽可能适用留置送达。放宽留置送达的地点限制，可在与受送达人相遇的任何地方实施直接送达，如遇受送达人拒收时，都可以留置送达，但是应当进行拍照等作为送达合法的证据附卷。如果受送达人或者其成年家属在其住所，拒绝开门时，邀请基层组织工作人员到场见证，可将法律文书直接张贴在其住所门上，进行拍照，附卷，视为送达完成。扩大留置送达见证人的范围，充分发挥基层司法工作者、人民调解员、人民陪审员和司法协理员在基层工作中的优势，使其作为见证人合法化，为法律文书送达提供切实的帮助，提高留置送达的效率。

   5、进一步规范邮寄送达，提高邮寄送达的成功率。对于有明确地址的受送达人可以直接适用邮寄送达，作为送达的主要方式，同时通过组织邮递员的法律文书送达专项学习，组织他们学习民事诉讼法关于送达的相关规定及实践中送达的技巧，明确邮递人员的职责，提高邮递员的责任心，对邮寄送达的时间长短、回执返还法院时间、回执丢失的处理、受送达人及代收人签字填写身份信息，代收人注明与受送达人的关系等问题进一步细化，以求邮寄送达在民事送达中能起到较大作用，以减轻直接送达占用的时间、人力及物力的浪费。

   6、细化公告送达规定。现行法律对公告送达的规定过于模糊，载体没有要求，时间过长。应固定公告的媒体，缩短公告送达的时间，以30日为宜。以其他送达方式送达无法完成时，可向受送达人进行公告送达，以张贴方式公告的，应在受送达人住所地（包括户籍地、经常居住地）张贴，并在基层组织的公告栏、法院公告栏等处张贴，以扩大受送达人知晓机会；以报纸方式公告送达的，应在全国范围内发行的报纸上进行；同时建议建立全国性的网上公告网站，实行网上公告，任何人只要输入自己的身份信息即可看到是否有涉及到本人的法院公告。

   7、实行电话、短信送达。对于除了判决书、裁定书、调解书之外的诉讼文书，可以通过录音电话或者手机短信的方式告知受送达人诉讼文书的主要内容，包括：立案时间、审判庭组成人员、诉讼风险、诉讼权利及义务、开庭时间及地点、原告诉讼请求及证据材料、案件适用的诉讼程序等，以电话录音和短信发送记录或发送确认反馈为证据作为送达完成的依据。同时积极适用传真、电子邮件送达方式，探索当事人承诺的其他送达方式，以更好地破解送达难的问题。

   8、进行法律文书送达改革，变由办案人送达为法院集中送达。随着案件数量的增加，办案人员的办案压力增大，法院应当考虑成立专门的送达机构，由专门人员负责法律文书的送达工作，不必由办案人员来完成送达工作，这样可以节约法官人员不足，能够让审判人员专事审判，缓解案多人少的矛盾，同时能够形成专业的送达队伍。

   9、加强与基层组织、相关部门的联系与配合，建立经常性的送达联动协作机制。建议法院应与各乡镇、各村民委员会沟通、联系，由基层组织指派专人负责协助法院的送达工作，由专人专管，使送达文书更加规范、有效、快捷，使留置送达时见证人能够及时到场。

   六、结语

   综上所述，针对民事诉讼法关于送达程序的规定中过于简单笼统，缺乏可操作性的问题，笔者建议应由立法或司法解释机关进行调研，从民商事审判的实践出发，制定出更加详细统一、更具有可操作性的送达程序规定，以便更有利于民商审判工作的正常开展。同时，法院有关领导应当更加关注民商事审判工作中遇到的诸如送达难等问题，进行可行性调查研究，在本院制定出更具有可操作性的实施意见，并帮助办案法官解决好送达工作中出现的个案问题，以切实解决因送达难导致的审理周期长，办案效率低的问题。