1989年我国出台行政诉讼法，自始行政诉讼被纳入人民法院日程，被称为“民告官法”的行政审判，一直以来被社会广泛质疑，其中“告官不见官”被群众广为诟病。笔者于2011年初到行政庭工作，据笔者统计，2011年至2015年5月1日期间，虽然行政诉讼案件数量和类型呈上升和改变的趋势，但行政机关负责人出庭应诉并不容乐观，尤其是随着城市建设的推进、国有企业改制及环境整治等原因的影响，许多涉及民生的行政诉讼案件，如集体土地征收、国有土地上房屋补偿和征收、劳动保障和社会保险、环境行政处罚等案件，社会影响面大，涉及人数众多，但由于法律并未明确规定行政机关负责人出庭应诉的规定，此类案件行政首长出庭应诉不能成为常态。近三年来的数据可知，2013年笔者所在法院行政庭审理行政案件190件，行政首长均未出庭应诉，2014年审理行政案件210件，行政首长出庭应诉的仅2件，2015年审理行政案件131件，行政首长出庭应诉33件，行政首长出庭应诉率占年结案的25.2%，其中2015年1－4月份，行政首长均未出庭应诉，由于行政诉讼法修订后于2015年5月1日实施，之后行政机关负责人出庭应诉出现改变。

   行政庭法官针对部分案件，经常会要求行政机关负责人出庭应诉，因没有法律上制度保证，且由于受官本位思想的影响，行政机关负责人不愿意作为被告方出现在法庭上，要么委托本机关工作人员、要么委托律师出庭，这严重制约了行政案件的协调处理。在法院审理过程中，由于行政管理相对人或利害关系人想见“官”却见不到“官”，他们总认为被诉行政机关不重视自己的诉讼请求，总怀疑法院在处理个案上与被诉行政机关官官相护，案件的处理最终不能实现案结事了，服判息诉率低，上诉率高，二审结束后，仍不服从法院判决，继续申请再审或申诉，这既损害了法院判决的稳定性和司法的权威，也影响了行政机关对外的执法形象，导致社会上许多群众对行政机关的执法活动不理解，甚至不配合，如经常出现行政机关送达行政文书时，许多行政管理相对人拒绝见行政机关执法人员，有的不让进门，有的拒绝签字，甚至出现个别与执行人员发生冲突现象的出现，这既增加了行政执法的成本，也直接影响到行政执法效率，出现不能在正常办案期限内结案的问题。经常性有行政机关执法人员在工作中遇到这些难题后与笔者进行交流和沟通，笔者总认为行政机关负责人在行政执法活动中要正面与行政管理相对人进行接触，听取其陈述和申辩，讲解法律、法规，在行政诉讼中更要积极参加行政诉讼活动，出庭应诉，接受对方当事人的询问。但由于受法律制度的制约，并未引起行政机关首长的重视。

   在刑事、民事、行政三大诉讼中，行政诉讼案件与刑事、民事相比，数量少，但上诉率高、服判息诉率低。在民告官的行政诉讼制度从起步后受到社会各界长期质疑的下，经过24年司法实践的行政诉讼法，迎来了首次大修，修订后的行政诉讼法已于2015年5月1日开始实施，其中亮点有许多。笔者认为行政机关负责人出庭应诉制度是其中亮点之一，修订后的行政诉讼法对解决“民”难见到“官”的困顾作出规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应工作人员出庭”，将行政机关负责人出庭应诉作为一项法律制度固定下来，为行政审判解决行政争议开启了一页新的篇章。在行政审判工作中切实落实行政机关负责人出庭应诉制度成为每一名行政审判法官贯彻修订后的行政诉讼法的工作重点之一。

   一、被诉行政机关负责人出庭应诉制度的理解

   新修订的行政诉讼法第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应工作人员出庭。”，新修订的行政诉讼法第3条第3款规定与新修订的行政诉讼法一起实施的最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见第五条规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。”，从法律及司法解释的规定可知，行政机关负责人出庭应诉是指在公民、法人或其他组织以行政机关为被告，以其行政行为（作为或不作为）为诉讼标的，向人民法院提起的行政诉讼案件中，一般应当有行政机关负责人出庭应诉的制度，这一制度是根据行政诉讼的特点及司法实践设立的特有制度，其立法目的是为了促使行政机关负责人的行政诉讼中直接参与，与行政管理相对人或利害关系人直接面对面接触，实现行政争议的实质性解决，且能够使行政机关负责人及时发现本机关行政执法人员在行政执法活动中存在的问题，提高本机关依法行政水平和法治意识。

   行政机关负责人出庭应诉应为法定义务。新修订的行政诉讼法将行政机关负责人出庭应诉纳入总则，应理解为行政诉讼法的一项基本原则，结合该法第七章中第66条第2款的规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议”，可见行政机关负责人出庭应诉是原则规定，不能出庭应是例外，并且出现例外情况时，根据行政诉讼法第3条3 款的规定，被诉行政机关负责人在确实不能出庭应诉时，必须委托相应的工作人员出庭应诉，以便确保在行政诉讼案件中有被诉行政机关的工作人员参加诉讼。笔者在司法实践中根据该理解，对凡是必须由行政机关负责人出庭应诉的案件，如涉及民生和社会稳定的群体性案件、共同诉讼、集团诉讼案件，涉案标的金额巨大的案件、集体土地征收或国有土地上房屋补偿与征收案件等，均在向被告送达开庭传票时一并向被告送达行政机关负责人出庭应诉通知书，并在开庭前电话督促行政机关负责人按时出庭。笔者在2016年1至6月份办理行政案件时，因行政机关负责人未出庭，庭审时亦未向法庭说明不出庭的理由，先后向被诉行政机关发出司法建议书，以根据行政诉讼法第3条3款的规定，因负责人未出庭，亦未向法庭提交不能出庭的正当理由的情况说明，建议，其法制部门向主要领导报告此情况，在以后的诉讼中，如无特殊原因或正当理由，负责人应当出庭应诉。

   行政机关负责人及相应工作人员的范围界定。最高法院司法解释已明确规定，负责人包括正职或副职负责人。笔者理解在现行情况下行政诉讼法所指负责人应扩大为行政机关的所有领导班子成员，因为现在行政机关因机构改革的原因，除法定代表人外，副职领导职数明显减少，但其他班子成员的人数并未减少，如主任科员、副主任科员，他们均在行政机关负责数个部门的具体工作，有的还直接负责行政执法或法制工作，如果狭隘的理解副职仅指经过政府或人大任命的副职领导，不包括其他班子成员，这样会影响行政机关负责人出庭应诉的积极性。但司法实践中，法院应当鼓励行政机关正职领导或副职领导出庭应诉，如果因案件数量大或者其他中心工作的需要，导致不能正当出庭的，其他班子成员出庭也应认为负责人出庭。笔者此种观点亦得到所在地中院行政庭的认可。相关工作人员应理解为行政机关法制部门的工作人员或者是执法部门的工作人员。

   可以委托行政机关相应工作人员出庭的理解。关于委托的含义，笔者认为行政诉讼法第3条第3 款中的委托应理解为委派，与民法上的委托不同，在行政诉讼法上，委托代理人是指接受当事人、法定代理人的委托，以当事人的名义，在当事人的授权范围内代为诉讼行为的人，行政机关是行政诉讼的被告，行政机关负责人不是行政诉讼的当事人，不能委托代理人，但可以委派其相应工作人员出庭应诉，对于委派的相关工作人员，意义上讲应为行政机关的委托代理人。笔者认为行政机关负责人不能出庭的，必须委托行政机关相关人员出庭应诉，不能只委托律师出庭，这是为了保证“民告官，能见官”。负责人是正职还是其他班子成员出庭时，可以委托一至二人作为诉讼代理人出庭，包括相应工作人员或者法律顾问、律师均是有效的，但人数不能超过二人。正、副职均出庭时，仍可以委托一至二人作为委托代理人。对于非正职出庭的，应当提交相关证明，以证明其身份。

   新修订的行政诉讼法第26条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。笔者认为，既然是被告，其亦应按照法律规定遵守负责人出庭应诉的规定，但是考虑到复议机关要么是原行政机关的上级行政机关要么是一级人民政府，其承担的复议职能的工作任务十分繁重，要求复议机关负责人出庭应诉在司法实践中有一定困难，不能出庭是一种普遍现象，但应严格执行委派相应工作人员出庭的规定，以保证“民告官，能见官”。

   二、被诉行政机关负责人出庭应诉的积极意义

   以法律的形式予以规范，成为法律刚性规定，即有利于解决行政争议，增进官民双方的沟通交流，也可增强行政机关负责人依法行政意识。行政机关负责人出庭应诉可以使行政首长及时、全面、准确了解掌握本行政机关行政执法的状况、行政执法人员的能力和水平、行政执法中存在的问题与不足，有针对性地不断改进本行政机关的工作，不断提高执法水平。我国行政机关实行行政首长负责制，行政机关负责人出庭应诉，对本机关的行政执法人员有示范和警示作用，能够改变本机关的工作作风。笔者于2016年1月份审理的原告赵某某诉被告新乡市红旗区小店镇人民政府、红旗区人民政府土地使用权处理决定及行政复议案，经审理查明小店镇政府在处理该行政案件时，办案程序上未依照《土地权属争议调查处理办法》的七个程序规定进行，镇政府负责人、区政府法制部门负责人均到庭参加诉讼，该案被判决撤销行政行为后，出庭的行政机关领导明确表示要对辖区内两级政府的执法人员进行培训，树立程序意识，提高执法水平。

   缓解行政管理相对人或利害关系人的对立情绪，促进官民和谐。很多行政管理相对人或利害关系人希望能在行政案件的审理过程中见到“官”，向行政机关的负责人直接反映其诉求，如果行政首长不出庭，会给行政管理相对人或利害关系人造成心理上的不平等，进一步产生抵触情绪。行政机关负责人出庭应诉，让行政管理相对人或利害关系人能够感受到行政机关对自己的尊重，能够真心听取自己的意见，能有效地消除行政管理相对人或利害关系人的抵触情绪和对抗心理，其赢了官司会心情舒畅，输了官司也会心服口服，有利于树立“官”亲民形象，提高行政机关的威信。笔者于2015年12月份审理的原告周某某诉被告新乡市公安局南环分局、新乡市公安局行政处罚及行政复议案，本案诉讼过程中，通知二被告行政机关负责人出庭应诉，被告新乡市公安局南环分局副局长、新乡市公安局党委委员、监督部主任到庭参加诉讼，庭审结束后，经主持协调，原告认为二被告行政负责人出庭应诉，让原告见到二被告的主管领导，增加了原告对行政机关的信任，同意通过与二被告协商解决，申请撤回起诉，本案经合议后依法裁定准许原告撤回起诉。

   有利于行政机关行政执法水平的提高。对于行政机关而言，每一次行政案件审理过程都是行政执法工作改进完善的机会。行政案件审理中，如果仅由代理律师或者一般行政机关工作人员出庭应诉，行政首长不出庭应诉，案件审理后再向行政首长汇报，容易造成行政机关败诉案件无法深入地分析行政执法产生问题的原因，相关人员得不到责任追究，进而行政执法水平难以提高。行政首长出庭应诉，可以使行政机关负责人直面问题所在，更仔细地提供其作出行政行为的依据与理由，更好地接受司法审查，避免在以后的行政执法活动中出现类似错误，提高行政执法能力。笔者2015年9月份审理的22起诉被告新乡市社会保险事业管理局发行法定职责案，行政机关负责人出庭后，了解了成诉原因，在法院作出22份判决由其履行职责后，该机关未上诉，及时履行了法定职责。2015年11月份，又由5 名原告以同一理由提起履行法定职责诉讼，笔者与被诉行政机关后，该机关次月即履行了法定职责，5 名原告均满意，并申请撤诉。

   有利于减少涉诉信访案件的发生。通过庭审活动，双方当事人在庭审中，充分陈述自己的主张与理由，经过陈述、抗辩、举证、质证、认证等庭审程序，让行政机关负责人了解行政管理相对人或利害关系人的想法、看法，促使其变化角度来考虑问题、解决问题。同时，对行政管理相对人或利害关系人也是一种很好的普法和教育，使行政管理相对人或利害关系人通过庭审清楚行政机关作出行政行为的法律、行政法规、行政规章、规范性文件的具体规定，为相互了解和互动，平等对话创设了平台，有利于案结事了。笔者2016年4月份审理的张某等5名事业单位退休人员诉新乡市社会保险事业管理局养老保险待遇行政案，实际该案先由5名原告提起行政诉讼，同类人员涉及49人，其他44人虽然未起诉，但处于关注状态，开庭时，被告负责人及相关负责人均出庭，原告及其委托律师出庭，通过庭审活动，被告充分举证，让原告方全面知悉了相关法律规定及市政府的政策依据，该案作出一审判决驳回原告方诉讼请求后，一审判决已生效，原告方表示服决息诉，其余44人未因此事提起行政诉讼。

   有利于塑造司法公信力，维护司法权威。以往的民告官中，民很难见到官，总认为法院是“官官相护”，法院不能公平、公正地维护群众的利益，让群众怀疑法院的司法权威。行政机关负责人出庭应诉，无疑为法院审判提供了良好的诉讼环境，让行政管理相对人或利害关系人在诉讼中真切地感受到平等对待，利于司法公信力的塑造和维护。笔者2016年4月审理的原告白某诉被告新乡市关堤张人民政府履行法定职责案，本次诉讼庭审中，行政机关主管领导亲自出庭，经过举证、质证及庭后释法，让原告明白其不具有原告主体资格，裁定驳回原告起诉后，原告服判息诉，一审裁定已生效。

   三、落实行政机关负责人出庭应诉制度的建议

   被诉行政机关负责人出庭应诉制度已经纳入新修订的行政诉讼法，作为一项基本原则，但同时规定不能出庭的，应当委托行政机关相关的工作人员出庭，这一规定大大淡化行政机关负责人出庭应诉的法定义务，这样会出现是否出庭的主动权，掌握在行政机关负责人手中，即使法院下达了行政机关负责人出庭应诉通知书，不出庭的仍大量存在。笔者经过一年来的司法实践，经统计所在法院行政庭2015年5月1日至今已开庭174件，行政机关负责人出庭应诉46件，占比为26.4%。分析主要原因是，立法上存在制约问题，原则规定上存在的例外，使这一制度给不愿意出庭应诉的行政机关负责人有了法定理由；心理上存在制约问题，行政机关负责人未参与一线执法活动，对相关法律未进行深入研究，因不具备出庭应诉的基本能力，心理上不愿意参加这类诉讼活动，出庭应诉面子上的优越感已经不存在，且在庭审活动中出现无法应对时会得不偿失；应诉形式存在制约问题，负责人因对案情不了解，对依据不熟悉，在举证、质证、辩论等关键环节都交由机关法制部门工作人员或代理律师处理，出庭应诉形式化。针对司法实践中发现的问题，笔者建议：

   1、地方政府以规范性文件的形式落实行政机关负责人出庭应诉制度，明确界定行政机关负责人必须出庭应诉的案件范围，其中案件影响较大、涉及利益群众复杂的案件和法院建议行政机关负责人应当出庭的案件，行政机关负责必须出庭，不能委托行政机关相关工作人员出庭。其他案件如行政机关负责人不能出庭的，可以委托熟悉业务的工作人员及法律顾问或律师出庭。如实行立案登记制后，明显不具有诉的利益的滥诉案件，明显不具有主体资格的案件，明显超过法定起诉期限、且无正当理由的案件，案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，多次以同一行政机关为戒 被告提起诉讼、且与其自身生活、生产联系不确切的信息公开案件，经过信访部门审核终结后，仍坚持起诉的案件，起诉被驳回诉讼请求，变换诉讼请求等方式再次起诉的案件，履行职责案件中，行政机关同意履行，原告坚持开庭审理，并要求作出判决的案件（笔者正在审理的二起政府信息公开案件中，被告同意公开，但原告拒绝接受该信息，坚持开庭，要求法院判决，虽经多次做原告工作均无效）等。

   2、建立相应的惩戒、激励保障机制。把行政机关负责人出庭应诉的实际情况与行政绩效考核挂钩，对于确有必要出庭应诉却拒绝出庭的，法院可以向该机关的上一级行政机关或者监察机关提出司法建议，接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，将处理情况告知人民法院，并在相关网站上进行曝光。笔者注意到2016年6月27日国务院办公厅国发〔2016〕54号《关于加强和改进行政应诉工作的意见》（十）强化行政应诉监督管理作出明确规定，支持人民法院受理和审理行政案件、执行人民法院生效裁判以及行政应诉能力建设情况纳入依法行政考核体系。要严格落实行政应诉责任追究制度，对于行政机关干预、阻碍人民法院依法受理和审理行政案件，无正常理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭，被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作 人员出庭，拒不履行人民法院对行政案件的判决、裁定或者调解书的，由任免机关或者监察机关依照行政诉讼法、《行政机关公务员处分条例》、《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等规定，对相关责任人员严肃处理。

   3、建立相应的社会监督约束机制。人民法院应加强和行政机关首负责人的沟通，对行政机关负责人讲明行政诉讼法关于行政机关负责人出庭应诉的法律规定，讲清出庭应诉对案件的处理以及行政机关行政执法活动的有利因素，消除行政机关负责人的顾虑。及时通过司法公开及网络、媒体等渠道让公众了解行政机关负责人出庭应诉的实际情况，对行政机关负责人出庭应诉的积极行为予以鼓励和支持，同时通报行政机关负责人应当出庭却不出庭的行政机关，使行政机关的行为接受更为广泛的监督，约束行政机关，防止行政行为恣意。同时人民法院每半年以工作信息的形式编写行政案件行政机关出庭应诉情况分析，将应当出庭的行政机关负责人没有出庭的案件统计出来，及时向上级有关机关报送，并对典型案件向行政机关发出司法建议。

   四、结语

   行政机关负责人出庭应诉制度的出台契合了实质性解决行政争议的时代要求，一项好的司法制度在司法实践中的落实显的更为重要。通过该项制度的有效落实，促使行政权与司法权的良性互动，提升司法权威、优化司法环境。于行政机关而言，有助于增强依法行政的能力，弘扬法治精神。

并于落实该项制度的问题，修改后的行政诉讼法第66条规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的建议。”这些法律规定必将更好地推进行政机关行政首长出庭应诉制度的落实。同时，2016年6月27日国务院办公厅国发〔2016〕54号《关于加强和改进行政应诉工作的意见》从高度重视行政应诉工作、支持人民法院依法受理和审理行政案件、认真做好答辩举证工作、依法履行出庭应诉职责、配合人民法院做好开庭审理工作、积极履行人民法院生效裁判、加强行政应诉能力建设、有效预防和化解行政争议、强化行政应诉工作监督管理。这将有力于推进行政机关负责人出庭应诉制度的落实。