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对行政非诉执行案件申请、审查期限的思考

  发布时间:2013-07-12 16:19:33


    行政强制法、最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释之中对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的期限和法院审查期限等期限问题作出了规定,对于两个法律的衔接以及所涉期限的性质和适用,审判实践中仍有模糊之处,笔者结合行政审判,谈一下个人的理解。

    一、申请期限不一致的处理

    行政强制法第五十三条规定,行政机关申请人民法院强制执行的期限为行政决定起诉期满之日起3个月内;而最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第88条规定,行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。因行政强制法于2012年1月1日起施行,根据上位法优于下位法、新法优于旧法的原则,在2012年1月1日后,行政机关申请人民法院强制执行的期限应当按照行政强制法所规定的3个月期限执行。申请强制执行期限的起算点没有修改,申请执行期限由180日改为3个月,缩短一半,这样修改为了促使行政机关及时提出执行申请,提高行政强制执行效率。

    具体到审判实践中,2012年1月1日之后申请到法院的个案中曾经遇到两种情况,一种是2012年1月1日之前已经超过行政复议或者行政诉讼的法定期限,申请法院执行时按期限届满之日计算超过了三个月的情况。一种是2012年1月1日之后行政复议或者行政诉讼的法定期限届满,申请法院执行时按期限届满之日计算超过了三个月的情况。笔者认为,行政机关申请人民法院强制执行的前提,是行政管理相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼;在此期限届满后,行政机关方取得申请权,此时才产生申请期限的问题。因此应当以行政强制法施行的时间点来进行判断。这两种情况应当分别处理,2012年1月1日之前已经超过行政复议或者行政诉讼的法定期限,行政机关申请执行时应适用最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第88条的规定,即取得了180日的申请期限;2012年1月1日之后行政复议或者行政诉讼的法定期限届满,即2012年1月1日行政机关沿尚未取得申请权,而由于此时《若干问题的解释》规定的180日期限已经不能再继续执行,应按照行政强制法的规定确定行政机关具有3个月的申请期限。

    二、申请期限的性质问题

    我国民事诉讼法第二百三十九条第一款规定,申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断,适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。由此可见,民事执行的申请期限适用诉讼时效中止、中断的规定。最高法院的司法解释第88条的规定,实际上认可了对行政机关有正当理由的逾期申请,人民法院仍应受理。但行政强制法第35条规定的申请期限为三个月,对逾期申请强制执行没有规定处理方法。从以上三个法律、司法解释的规定看,行政强制法的规定应是在一个不变的期间内向法院申请强制执行,不应当给其逾期申请的机会。因此,行政强制法第35条规定的3个月期限应为除斥期间,没有中止、中断之说。即从起算点算起,行政机关必须在3个月内提出申请,逾期提出申请的,人民法院均应不予受理。这是因为行政决定一经作出是代表国家作出的,具有公权力的性质,行政决定作出后,行政管理相对人不主动履行且行政机关也无强制执行权的,该行政机关就应当尽快申请法院强制执行,就既有助于提高行政管理效率,尽快稳定行政法律关系,也是行政机关履行自身职责的一个重要标志。但如果出现非因行政机关的原因导致超过3个月的申请期限该如何应对?此规定是否过于激进、是否符合当前行政管理的国情,尚有待实践去回答。

    三、法院受理后的审查期限问题

    行政强制法第五十七条规定,人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查,对符合第五十五条规定(申请执行的申请材料要求),且行政决定具备法定执行效力的,除本法第五十八条规定的情形外,人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。实践中,如按此条规定操作,七个工作日的审查期限过短,对于一些涉及人员众多、涉及面广、情况复杂、矛盾激烈的案件,特别是有信访因素的案件,如仓促作出准予强制执行的裁定,极易引发矛盾的进一步激化,影响社会和谐稳定;且要求人民法院在七日的审查期限内就作出裁定,不利于法院做协调工作,也不符合法院的审判实践,因此对于重大、复杂、可能影响社会稳定的案件,法院的审查期限可以比照行政强制法第五十八条的规定延长至30日,同时协调化解等工作的时间应当从30日内扣除。参考最高人民法院的两个司法解释也可以说明灵活采取不计算审查期限、延长审查期限的问题,比如最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第13条规定,在审理土地行政案件中,人民法院经当事人同意进行协调的期间,不计算在审理期限内;当事人不同意继续协调的,人民法院应当及时审理,并恢复计算审理期限。最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第4条规定,人民法院应当自立案之日起三十日内作出是否准予执行的裁定;有特殊情况需要延长审查期限的,由高级人民法院批准。这两个司法解释,实际上都是参考行政诉讼法有关审理期限的规定。行政强制法虽然对审查期限规定了较为严格的期限,但在法律没有禁止延长审查期限规定的情况下,人民法院在非诉审查时都是可以参考的。法院在审查和执行时,可以根据实际需要,不计算审限或者延长审限。法院在根据行政强制法第五十七条规定进行书面审查时,如果认为案件疑难复杂,行政决定可能存在明显缺乏事实根据或者明显缺乏法律、法规依据,以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的,应当根据第五十八条规定进行审查,并可自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定;如当事人均同意就执行问题进行协商和解的,协商和解的期间也可以不计算在审查期限内,特殊情况需要延长审查期限的,办理相关批准手续即可。

    四、立即执行问题

    行政强制法第五十九条规定了紧急情况下申请人民法院立即执行问题。即因情况紧急,为保障公共安全,行政机关可以申请人民法院执行。经人民法院院长批准,人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。立即执行主要是解决紧急情况下,为保障公共安全,在尽量短的时间内强制执行的问题。我们从行政强制法第五十六条、五十七条、五十八条的规定中已知道,从行政机关申请人民法院强制执行开始到人民法院经过合法性审查并裁定准予执行,中间正常情况下要经过一两个月的时间;即使人民法院裁定准予执行之后,到人民法院通过各种法律规定的强制执行措施执行案件,法律没有作出规定。这样的法律规定从制度设计上有利于最大限度地维护行政管理相对人的合法权益,体现了执行强制权慎重使用的法制指导思想,但对极个别需要立即执行的行政决定难以实现。

    一般而言,存在着应予立即执行的紧急情况,法律都授予行政机关行政强制执行权,由行政机关自行采取强制执行手段来实现。如因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,依照行政强制法第三条的规定,发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采取应急措施或者临时措施,依照法律、行政法规的规定执行。申请人民法院强制执行的行政管理领域,大都不是特别具有紧迫性的管理领域。经济建设、政府项目、开发商的地产开发等需要,都不是申请立即执行的理由。因此立即执行是为了保障公共安全,立即执行方式就不是一种常态,人民法院立即执行措施的情况应当是比较罕见的,即只有在一些极特殊的情况下,行政决定如果不能立即得到强制执行,可能会损害公共利益、国家利益,并会给公共安全造成无法弥补的损失时,才能申请立即执行。在行政非诉执行中如何具体操作立即执行案件呢?行政非诉执行案件是指当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定所确定的义务的,没有行政强制权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。因此即便是在紧急情况下,行政机关也仍然要在法定的申请复议或者提起行政诉讼的期限届满后并经过催告程序后才能向人民法院申请立即执行,行政机关也仍然应当按行政强制法第五十五条的规定提供材料。

责任编辑:C    

文章出处:辉县市人民法院网    


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