从2013年7月份以来，根据《河南省高级人民法院关于规范非诉行政执行案件办理程序的通知》的要求，辉县市法院对非诉行政执行案件实行由立案庭登记立案，并在3个工作日内移送行政庭进行合法性审查，经审查，作出准予执行裁定的，在裁定书送达后3个工作日内移送立案庭，由立案庭重新登记立案后，在3个工作日内移送执行局执行。自非诉执行案件实行登记立案、合法性审查、强制执行等程序流转问题作出明确分工以来，辉县市法院行政庭共受理非诉执行行政案件91件，笔者对受理的这91件案件的基本情况、合法性审查中发现的问题、裁定不予执行案件的主要原因等方面予以分析。

    一、行政非诉执行司法审查的特点

    （一）基本情况

    对受理的91起非诉执行司法审查案件，经行政庭组成合议庭进行合法性审查后，裁定准予强制执行71件，裁定不准予强制执行16件，中止审查2件，未结2件。其中不予执行案件占已结案件18.4%。

    （二）案件来源及类型

    这91件案件主要由质量技术监督、安全生产监督、计划生育、环境保护、卫生、水利、盐业、人民防空、国土、工商等行政机关申请的行政处罚和行政征收案件组成。其中行政处罚占48件，行政征收占43件。

    （三）非诉执行审查案件数量明显高于行政诉讼案件

    经统计2013年7月份至12月20日，行政庭受理行政诉讼案件18件，同期受理非诉执行审查案件49件。2013年12月1日至2014年5月30日，受理行政诉讼案件29件，同期受理非诉执行审查案件42件。

    （四）涉案范围和社会影响逐步扩大

    随着经济的发展，行政非诉案件涉及质量技术监督、安全生产监督、环境保护、卫生防疫等社会管理的各个层面，涉及现代工业方面的占较大比例。随着行政管理广度及深度的扩大，受理的非诉执行案件的范围有所扩大，随之也带来了很大的社会影响。对本院受理的91件非诉执行司法审查案件中，涉及安全生产的15件，占16.5%；涉及质量技术监督的7件，占7.6%；涉及环境保护的13件，占14.3%，涉及卫生防疫的8件，占8.8%。

    二、司法审查发现的问题

    （一）行政执法过程中重实体轻程序

    许多行政执法人员没有认识到执法程序的重要性，认为只要结果是正确的就可以了，忽视执法程序的合法性。如在审查质量技术监督部门申请行政处罚案件中，虽然有告知陈述、申辩及告知听证的程序，但告知书上没有告知行政机关的地址、联系人和联系电话。司法审查时，被处罚人会以不知道去哪里陈述、申辩和申请听证作为抗辩理由，这样的告知书使行政执法程序流于形式。

    （二）行政执法卷宗材料不全

    法院对非诉行政执行案件进行合法性审查，以书面审查为主，以听证审查为补充。行政合议庭对行政机关申请执行的全部证据材料及法律、法规依据进行审查，然后裁定准予或不准予执行。在审查进程中，发现许多行政机关存在提供卷宗材料不全的情况。具体有：不提供法律、法规依据的条文内容；无法提供行政管理相对人的基本信息资料，如公民身份信息、企业工商登记信息等；卷宗内缺乏行政执法人员具备执法资格的相关证明材料，主要表现为没有将行政执法人员的执法证复印件附卷。

    （三）行政执法过程中存在粗放式不严谨执法

    通过审查，发现许多卷宗内存在办案瑕疵问题，主要有：（1）制作的调查笔录简单粗糙；（2）送达行政文书时，因受送达人拒绝签字，虽有见证人现场见证，但从卷宗内看不出见证人的身份；（3）送达或现场调查照片，不能反映送达或现场调查的全貌，如送达照片上只有被送达人，没有执行人员与被送达人共处的照片；（4）在司法审查过程中，通过与行政管理相对人接触，有部分人反映行政执法过程中存在没有讲清楚处罚所依据的法律规定等情况，导致抵触行政执法。

    三、裁定不予执行的16件案件的原因

    （一）因行政处罚的被处罚主体不适格，裁定不予执行11件

    主要原因是所列的被处罚单位没有取得任何行政机关的许可，没有办理任何执照，属于非法经营者。

    在我国，行政处罚是指行政机关对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织给予制裁的具体行政行为。行政被处罚主体是指违反行政管理法律、法规，依法应当给予行政处罚，并能够独立承担法律责任的行政相对人。以安全生产监督为例，被处罚主体就是实施了安全生产违法行为，能够独立承担法律责任的行政管理相对人。《安全生产法》规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产适用本法”，也就是说安全生产监管监察的对象是生产经营单位，《安全生产违法行为行政处罚办法》规定，生产经营单位是指合法和非法从事生产或经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。《行政处罚法》规定的被处罚主体共有三种：公民、法人和其他组织，《民事诉讼法》第四十九条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”。可以说，在程序法角度上，“其他组织”是与公民、法人地位相当的责任主体，具有独立的法律地位的。可以看出，被处罚主体与生产经营单位是两个不同的概念。

    没有经过登记的生产经营单位，属于哪一类的生产经营单位，《行政处罚法》、《行政诉讼法》等行政法均无明确规定。根据司法实践，在行政法律规范未明确规定的前提下，依照行政法参照民事法的习惯来执行，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》第49条规定，法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人、其他组织名义进行民事活动，或者法人或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的，以直接责任人为当事人。也就是说，在安全生产执法中，对没有经过工商或民政部门登记的生产经营单位，以直接责任人为当事人，被处罚主体即是直接责任人。经过工商、民政等相关部门登记的生产经营单位才能有效成立，这种情况下，界定生产经营单位的类别就比较容易，以工商执照或民政部门颁发的证照上确定的类别为准。

    （二）因送达违法导致程序严重违法裁定不予执行5件

    其中有四件是因为行政执法机关将行政文书没有送达给行政管理相对人，而是送达给村干部，村干部是否将该文书交给行政管理相对人，没有任何记载或证据支持。另外一件是因为行政机关执法人员将行政文书送达给与行政管理相对人有亲戚关系，但根本不在一起共同生活的人。